虽然西方自然法学派把生命、自由和财产权利看成是一种天赋人权，似乎这类权利天然就是基本权利，然而自然法学派的观点是为了其论证的需要，而将其理论建立在一种先验的假设的社会基础之上的，这种虚拟的社会基础并非人类社会历史发展的真实状态。

[3]参见法治斌，董保城：《宪法新论》，元照出版公司2005年版，第432页。《地方自治法》第214条规定：除去年度支出预算的金额、连续经费的总额及转入明许经费的金额外，普通地方公共团体负担债务的行为必须在预算中作为债务负担行为予以规定，第230条专门对地方债予以规范，普通地方团体公共团体在法律规定的情况下，依据预算的规定可发行地方债，预算中必须规定地方债发行的目的、限额、方式、利率及偿还方式。

但是，如果存在不符合地方债的限制比率、经常性支出比率、迟延支付本利偿还金、虚伪记载及违规发行等情况，则启动对地方债干预，即必须得到总务大臣或都道府县知事的许可。怠性及私心，即对于与自己无直接利害关系的事都很漠视，是于民治政体最危险的。[7][英]詹姆斯·布赖斯：《现代民治政体》（上册），张慰慈等译．吉林人民出版社2001年版，第133-134页。[19] 三、基于地方自治的日本地方财政法制 地方公共团体的权能分为自治组织权、自治行政权、自治财政权和自治立法权，《日本宪法》第94条是地方公共团体自治财政权的宪法依据。进入专题： 宪政 地方自治 地方财政 。

道府县税以普通税为主，占其税收总额的90％左右，而在普通税中地方消费税、事业税、都道府县民税是最主要的税种。各级地方人民代表大会作为地方的代议机关，是地方民主的基本形式，应通过预算等方式加强财政民主建设，还可以引入日本居民诉讼制度，开放司法通道，鼓励公众积极捍卫公共利益，造就更多的私人检察官。法院作出上述判决的前提是现行法律需要修改或者废止，否则就没必要判令行政机关作为，也不能认定行政不作为系属违法。

其次，行政立法所要求的协同度愈高，则完成立法的时间愈宽松。如，《德国行政程序法》第51条规定：申请必须在三个月内提出。（一）法定期限在我国，有少数法律明确限定了行政机关完成立法的时间。4．区分行政立法程序之繁简立法程序之繁简直接影响着立法的速度。

[6]（二）源于对授权法的一般推定大多数情况下，法律并未使用应当之类的用语明确指令行政机关立法，而是笼统的规定：××实施办法由× ×制定、× ×管理办法由× ×另行规定。就普通授权立法而言，法律、法规的授权规定较为具体，而且授权性立法一般属于执行性和补充性立法。

目前，关于具体行政行为的时限，我国已有若干法律作出了规定。然而，当公民最为基本的权利，即生存权受到威胁时，此决定裁量空间缩减为零。[5]1989年7月28日长沙市人民政府发布，2002年3月11日修订。行政立法不作为所谓行政立法不作为，系指行政机关在法定或合理期限内怠于履行立法义务的行为。

但是，民主需要成本，包括时间方面的成本。[16]其次，此类行为不宜从立法不作为的角度加以评价。但是，很显然，此处的程序违法属于行政作为程序的违法，而非行政立法不作为。《规章制定程序条例》[35]对行政规章的立法计划也作了类似的规定。

在我国，行政立法义务因推定而产生的情形主要有三种：一是法律对行政机关的执行性授权。但是，我主张，怠于修法与怠于废法的行为不宜认定为行政立法不作为。

这类法律，如，《深圳市文化产业促进条例》[2]第27条规定：市政府应当在本条例实施之日起六个月内制定相应的配套办法。与针对作为，即以法律本身为标的提起的诉讼相比，此类不作为诉讼是一种晦暗不明、迂回曲折的方式，不符合诉讼经济原则。

上述情况下，法律赋予了行政机关立法决定裁量权，行政机关可以根据具体情况自主决定是否立法。[43]1998年10月31日江苏省第九届人民代表大会常务委员会第6次会议通过，2004年6月17日江苏省第十届人民代表大会常务委员会第10次会议修订。行政机关拒绝该请求的，利害关系人可以在2个月内以拒绝行为为标的提起撤销之诉。反之，不作为状态持续的时间超过法定期限或者合理期限的，即构成行政立法不作为之违法。[35]2001年11月16日中华人民共和国国务院令第322号公布。在这种情况下，法律是否课予了行政机关立法的义务呢？换言之，由此类授权法规范能否导出行政机关的立法义务呢？对此，学术上存有不同的观点。

行政立法权的迅速扩张业已成为当今世界各国的一个普遍现象，合理调控行政立法权也已成为一个世界性的难题，而如何限制行政立法不作为可谓这一难题中的难题。[28]1988年1月21日第六届全国人民代表大会常务委员会第24次会议通过，1988年1月21日中华人民共和国主席令第61号公布。

四、结语立法义务、不作为状态及期限逾越，事实上是我们认定行政立法不作为的三个构成要件。[7]但盛子龙教授持不同观点，他认为：由于立法者授权行政机关制定法规命令的态样繁多，而且立法者采取委任立法的原因不一，因此，是否可以不问各个授权规范与法规命令之间的功能关联，即一般性地提出一个推定规则，就此本文是存疑的。

在德国，因事实情况的重大变迁导致法律需要修改的，利害关系人可以提起时间上无期限限制的立法不作为之诉（参见：机场噪音案判决[M]．吴绮云，译德国联邦宪法法院裁判选集（八）．台北：司法院，1999:372-411.）。然而，就法律的修改或者废除而言，行政机关却不具有此种裁量权限。

如，《安全生产法》[39]第10条第1款规定：国务院有关部门应当按照保障安全生产的要求，依法及时制定有关的国家标准或者行业标准，并根据科技进步和经济发展适时修订。它主要表现为不审而决、程序混用、程序环节的遗漏和违反程序制度等{12}。在司法审查环节，法院审查的重点是行政机关对重大变迁这一不确定法律概念的解释是否正确的问题，或者说是法定事实要件是否具备的问题，而不是行政机关怠于修改或者废除法律的行为是否已经逾期。类似的问题，即行政机关以立法批准代替立法本身的立法不作为问题，在石中跃等诉武汉市客运出租汽车管理处案中也同样存在。

如，在桂亚宁诉国家民航总局行政立法不作为案中，民航总局从1997年开始着手研究起草新规定。立法不作为是程序违法行为，但不能等同于程序违法行为。

修改或者废除现行法律的原因主要有三种：一是自始抵触上位法而违法。形势已经发生变化而行政机关怠于修改或者废除的还是立法不作为，……如此一来，行政立法作为之违法这一行政行为形态将不复存在。

办公厅作为国务院的办公办事机构，经国务院同意所发布的《通知》属于法规性文件，可以作为法院审理相关案件的依据。此时，决定裁量的权力转化为必须立法的义务。

又如，1979年颁布实施的《火车与其他车辆碰撞和铁路路外人员伤亡事故处理暂行规定》[22]因社会情况的巨大变迁，失去了存在的社会基础从而变得违法，但此种违法也同样属于实质违法。因此，立法不作为状态是否已经逾越合理期限的判断只能在个案中根据案件的具体情况分别作出{17}。二是嗣后抵触新的上位法而违法。因此，国务院的同意不能视履行《水法》所课予的立法义务的行为。

此项规定存在混淆行政法规制定主体的问题，目前的《行政法规制定程序条例》已纠正。行政立法的民主参与程度逾高则完成立法的时间一般来说较长。

如，中国银行业监督管理委员会制定的《银行业立法规划》[36]明确规定了2年以内、3年至5年以及5年以上的立法项目。[14]1993年2月22日第七届全国人民代表大会常务委员会第30次会议通过，2000年7月8日第九届全国人民代表大会常务委员会第16次会议修正。

如，对于如何领导和管理经济工作，国务院拥有广大的裁量空间，包括是否立法的决定裁量空间。法律以社会关系为调整对象，而社会关系处于不断的变迁之中，因此法律需要不断的修改、废止以适应社会关系的变化。

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